Politikmaßnahmen für einen ­klimaneutralen Gebäudebestand

Zielerreichung/Zielverfehlung der KSG-Sektoren und gesamt nach Projektionsdaten 2025 (2021 – 2030). Verkehr und Gebäude bleiben Sorgenkinder. Insgesamt sind die Klimaschutzziele 2021 – 2030 erreichbar.
Bild: Umweltbundesamt

Das in 2024 novellierte Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) definiert verbindliche, sektorübergreifende Jahresemissionsgesamtmengen sowie sektorspezifische Jahresemissionsmengen, so auch für den Gebäudesektor, bis 2030 sowie das Ziel der Netto-Treibhausgasneutralität bis 2045. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Emissionen des Gebäudebereichs nicht nur direkt, sondern auch indirekt in den Sektoren Energie und Industrie anfallen. Dies ist auf die Bilanzierungsmethodik nach dem sogenannten Quellprinzip zurückzuführen, wonach die Emissionen demjenigen Sektor zugeschrieben werden, in dem sie in die Atmosphäre entweichen. So werden im Gebäudesektor die direkt vor Ort verbrannten Brennstoffe bilanziert (etwa das im Heizkessel verbrannte Erdgas, dass durch den Schornstein in die Atmosphäre entweicht), leitungsgebundene Energieträger (etwa Fernwärme, Strom) oder durch Baumaterialen verursachte Emissionen aber im Energie- bzw. Industriesektor bilanziert.

Weitere verbindliche THG-Minderungsvorgaben werden auf europäischer Ebene mit der Effort-Sharing-Regulation für die nicht vom europäischen Emissionshandel (ETS 1) betroffenen Sektoren gemacht, also auch für den Gebäudesektor. Auch die in 2024 novellierte EU-Gebäuderichtlinie (EPBD) sowie die Energieeffizienzrichtlinie (EED, zuletzt novelliert in 2023) enthalten Zielvorgaben, wobei hier im Wesentlichen die Energieeffizienz im Gebäudebereich adressiert wird. Eine wichtige Aufgabe im Rahmen des Transformationsprozesses hin zu einem klimaneutralen Gebäudebestand, ist die wissenschaftlich gestützte Abschätzung der Zielerreichung. Um auf nationaler oder internationaler Ebene abzuschätzen, ob die THG-Minderungsziele erreicht werden, werden wissenschaftlich basierte Szenarienbetrachtungen durchgeführt.

Bild 1: Treibhausgas-Projektionen 2025 für Deutschland (Projektionsbericht 2025) – Umweltbundesamt [1].
Bild: Umweltbundesamt

Hierbei wird zunächst ein Referenz- oder Basisszenario aufgestellt, in welchem die bereits bestehenden oder erwartbaren Politikmaßnahmen abgebildet werden (im Projektionsbericht: ­„Mit-Maßnahmen-Szenario“ – MMS). Resultiert aus dem Referenzszenario eine Ziellücke, erfolgt die Erstellung eines Zielszenarios unter Berücksichtigung zusätzlicher THG-Minderungsmaßnahmen (im Projektionsbericht: „Mit-Weiteren-Maßnahmen-Szenario“ – MWMS). Die zusätzliche THG-Minderungswirkung, die sich durch die zusätzlichen Maßnahmen unter Berücksichtigung von Wechselwirkungen mit bestehenden Maßnahmen ergibt, kann gegen das Referenzszenario abgeschätzt werden.

Aufbauend auf derartigen Szenarien befasst sich die in 2024 vom BBSR veröffentlichte Studie „Maßnahmenkonzepte für einen klimaneutralen Gebäudebestand bis 2045“[2] mit der konkreten Ausarbeitung von zielkompatiblen Maßnahmenpaketen bzw. Instrumentenmixen. Die Zielvorgaben der Studie beziehen sich auf das zum Durchführungszeitpunkt noch gültige ­Klimaschutzgesetz des Jahres 2021, wobei die Ziele für den Gebäudesektor mit 67  Mio. t CO₂-Äquivalent im Jahr 2030 nach wie vor aktuell sind.

Bild 2: Marktanteile neu installierter Wärmeversorgungssysteme in den Zielszenarien im Zeitraum 2025 bis 2045³.
Bild: Umweltbundesamt

Die durchgeführten Modellierungen zeigen, dass die derzeitigen Instrumente – insbesondere das Gebäudeenergiegesetz (GEG) und Bundesförderung für effiziente Gebäude (BEG) – zwar eine deutliche Reduktion bewirken, für eine sichere Zielerreichung jedoch nicht ausreichen. Im Referenzszenario werden die Emissionen im Jahr 2030 auf etwa 68 Mio. t CO₂-Äquivalente gesenkt und damit das gesetzliche Ziel knapp verfehlt. Zur Schließung der bestehenden Lücke werden zwei Zielszenarien aufgestellt, die einem gesamtsystemisch kostenoptimaler Zielpfad folgen, der den Gebäudesektor nicht isoliert, sondern im Zusammenspiel mit Strom-, Industrie- und Verkehrssektor betrachtet.

Zentrale Erkenntnis der Studie ist, dass nicht ein einzelnes Politikinstrument, sondern ein konsistenter Mix aus Ordnungsrecht, Förderung und flankierenden Maßnahmen entscheidend ist. Die Wirksamkeit der einzelnen Maßnahmen wird grob eingeschätzt: Kurz- und mittelfristig liegt der Schwerpunkt auf der schnellen Substitution fossiler Wärmeerzeugung. Der beschleunigte Austausch von Öl- und Gaskesseln durch Wärmepumpen (s. Bild 2) und der Anschluss an Wärmenetze erweisen sich aus gesamtsystemischer Sicht als besonders wirksam. Ergänzend wirken CO₂-Bepreisung und perspektivisch die Überführung des nationalen Emissionshandels in das EU-ETS 2. Der CO₂-Preis für fossile Brennstoffe im Gebäudesektor wird sich dann weitestgehend frei im europäischen Emissionshandel bilden und kann potenziell deutlich über dem aktuell im Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) vorgesehenen Preispfad liegen.

Bild 3: Akteure der Wärmewende.
Bild: Umweltbundesamt

Die Bedeutung der energetischen Gebäudesanierung wird in der Studie differenziert bewertet. Für den kurzen Zeitraum bis 2030 ist eine Priorisierung der Dekarbonisierung der ­Wärmeversorgung gegenüber sehr ambitionierten Effizienzstandards kostenoptimal. Langfristig bleibt die Effizienz der Gebäudehülle jedoch zentral: Sie ­reduziert den Endenergieverbrauch, senkt Energiekosten, erhöht die Unabhängigkeit von Energieimporten und entlastet den Ausbau erneuerbarer Stromerzeugung. Je nach Szenario sinkt der Endenergieverbrauch für Raumwärme und Warmwasser bis 2045 um 37 bis 50 %. Mindesteffizienzstandards für den Gebäudebestand, eine Weiterentwicklung des GEG sowie serielle Sanierungsansätze können hierzu laut der Studie einen relevanten Beitrag leisten.

Die Studienergebnisse zeigen, dass mit wenigen, gezielt eingesetzten Maßnahmen die Zielerreichung abgesichert werden könnte. Dazu zählen insbesondere:

ein reduzierter Strompreis für Wärmepumpen durch Abgaben- und Steuerentlastungen,

Energieeinsparverpflichtungssysteme für Energieversorgungsunternehmen,

die Einführung bzw. Verschärfung von Mindesteffizienzstandards,

die konsequente Umsetzung der EPBD-Vorgaben (u. a. Vorgaben an die Mindestenergieeffizienz von Bestandsgebäuden),

sowie die kommunale Wärmeplanung zur Schaffung von Investitions- und Planungssicherheit.

Weiterhin führt die Studie an, dass die Wärmewende im Gebäudebestand einen komplexen Transformationsprozess mit vielen beteiligten Akteuren darstellt. Neben der Politik sind private Eigentümerinnen und Eigentümer, Wohnungswirtschaft, Energieversorger, Handwerk und Energieberatung entscheidend (s. Bild 3). Hemmnisse bestehen insbesondere in hohen Investitionskosten, Informationsdefiziten, regulatorischer Komplexität und dem Fachkräftemangel. Folgende flankierende Maßnahmen sind daher zur Zielerreichung unverzichtbar: Informations- und Beratungsangebote, Sanierungsfahrpläne, Qualifizierungsoffensiven im Handwerk sowie sozial ausgerichtete Förderinstrumente zur Sicherung der Akzeptanz.

Die Einhaltung der Ziele des Bundes-Klimaschutzgesetzes wird in einem gesetzlich geregelten Verfahren überprüft, in dem Projektionsbericht und Klimaschutzprogramm eng zusammenwirken. Grundlage sind die nationalen und sektoralen Emissionsziele des Klimaschutzgesetzes. Jährlich erstellt das Umweltbundesamt einen Projektionsbericht, der prognostiziert, ob die bestehenden und beschlossenen Maßnahmen ausreichen, um diese Ziele zu erreichen. Der Projektionsbericht wird vom unabhängigen Expertenrat für Klimafragen fachlich geprüft und bewertet. Zeigt sich dabei eine Zielverfehlung, ist die Bundesregierung verpflichtet, nachzusteuern und zusätzliche Maßnahmen zu beschließen. Diese Maßnahmen werden in einem Klimaschutzprogramm gebündelt, das als politisches Steuerungsinstrument dient und regelmäßig angepasst wird, um die Einhaltung der Klimaschutzziele sicherzustellen.

Fazit

Die Klimaneutralität des Gebäudebestands ist erreichbar, wenn bestehende Politikinstrumente konsequent weiterentwickelt und durch gezielte zusätzliche Maßnahmen ergänzt werden. Entscheidend ist ein integrierter, lernfähiger Politikinstrumenten-Mix, der Effektivität, technische Machbarkeit, wirtschaftliche Effizienz und soziale Verträglichkeit gleichermaßen berücksichtigt.